ΟΝΕ, κριτήρια σύγκλισης και δημιουργική λογιστική. Μέρος α': «το δημόσιο χρέος είναι δευτερεύον»

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ – ακρογωνιαίος λίθος της ΟΝΕ – ανέφερε, αρκετά αόριστα, ότι τα κράτη δεν θα έπρεπε να δημιουργούν «υπερβολικά» ελλείμματα και «μεγάλες» αποκλίσεις στο δημόσιο χρέος,¹ προβλέποντας σειρά μέτρων για την συμμόρφωση των κρατών, που θα μπορούσαν να φτάνουν μέχρι την επιβολή προστίμων (άρ. 104Γ). Επίσης, όριζε τέσσερα κριτήρια σύγκλισης που θα έπρεπε να πληρούν οι εισερχόμενες στην ΟΝΕ χώρες (άρ. 109Ι):

- επίτευξη υψηλού βαθμού σταθερότητας τιμών· αυτό καταδεικνύεται από ένα ποσοστό πληθωρισμού του κράτους αυτού που προσεγγίζει το αντίστοιχο ποσοστό των τριών, το πολύ, κρατών μελών με τις καλύτερες επιδόσεις από άποψη σταθερότητας τιμών,

- σταθερότητα των δημοσίων οικονομικών· αυτό καταδεικνύεται από την επίτευξη δημοσιονομικής κατάστασης χωρίς υπερβολικό δημοσιονομικό έλλειμμα [...], κατά την έννοια του άρθρου 104 Γ, παράγραφος 6,

- τήρηση των κανονικών περιθωρίων διακύμανσης που προβλέπονται από το Μηχανισμό Συναλλαγματικών Ισοτιμιών του Ευρωπαϊκού Νομισματικού Συστήματος επί δύο τουλάχιστον χρόνια, χωρίς υποτίμηση έναντι του νομίσματος οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους,

- διάρκεια της σύγκλισης που θα έχει επιτευχθεί από το κράτος μέλος, και της συμμετοχής του στο Μηχανισμό Συναλλαγματικών Ισοτιμιών του Ευρωπαϊκού Νομισματικού Συστήματος, αντανακλώμενη στα επίπεδα των μακροπρόθεσμων επιτοκίων.

Μαζί, τα άρθρα 104Γ και 109Ι επέτασσαν την εκπλήρωση πέντε κριτηρίων: χαμηλού πληθωρισμού, χαμηλού δημοσίου ελλείμματος, χαμηλού δημοσίου χρέους, τουλάχιστον διετούς παραμονής εντός των «κανονικών» ζωνών του ΜΣΙ και χαμηλών μακροπροθέσμων επιτοκίων κρατικών ομολόγων. Με άλλα λόγια, πουθενά μέσα στην Συνθήκη δεν γινόταν ποσοτικός προσδιορισμός των κριτηρίων· αυτό γινόταν σε δύο Πρωτόκολλα που ακολουθούσαν την Συνθήκη. Το Πρωτόκολλο 5 (σχετικά με τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος) ποσοτικοποιούσε το μέγιστο δυνατό έλλειμμα στο 3% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος στο 60% του ΑΕΠ. Το Πρωτόκολλο 6 (σχετικά με τα κριτήρια σύγκλισης του άρθρου 109Ι), ποσοτικοποιούσε το κριτήριο του πληθωρισμού σε 1,5 ποσοστιαίες μονάδες άνω του μέσου όρου των τριών χωρών με τον χαμηλότερο πληθωρισμό και των επιτοκίων σε 2 ποσοστιαίες μονάδες άνω του αντίστοιχου μέσου όρου.

Πολλά έχουν ειπωθεί για την επιλογή των παραπάνω κριτηρίων. Γιατί 60% και όχι 50% ή 70%; Πώς προκύπτει το 3% για το έλλειμμα; Οι αριθμοί αυτοί δεν είναι εντελώς αυθαίρετοι καθώς απεικόνιζαν τον μέσο όρο των δημοσιονομικών δεικτών των ισχυρών οικονομιών εκείνη την δεδομένη στιγμή. Πάντως δεν προέκυψαν από καμία εμπειρική πρακτική, ούτε καν από κάποια θεωρία. Ακόμη όμως και αν τους δεχθούμε ασυζητητί, τίθεται και το ερώτημα του κατά πόσον ήταν εφικτοί από έναν ικανό αριθμό χωρών.

Χρέος, ένα άβολο κριτήριο

Το 1995 τα δημοσιονομικά στοιχεία που δημοσιεύονταν για τα κράτη του «Club Med» (Ιταλία, Ισπανία, Γαλλία) δεν ήταν και τόσο ρόδινα. Ομοίως άσχημα ήταν και τα στοιχεία για το Βέλγιο και την Ιρλανδία. Το Βέλγιο παρουσίαζε χρέος της τάξεως του 130% του ΑΕΠ, η Ιρλανδία γύρω στο 100%, η Ιταλία περί το 120%, ενώ ακόμη και η Γερμανία παρουσίαζε έντονα ανοδικές τάσεις που θα την έθεταν εκτός ορίων περί το 1996.

Επιπλέον, το κριτήριο του χρέους ήταν εντόνως προβληματικό από την φύση του, καθώς ούτε μπορούσε να μειωθεί αρκετά γρήγορα, ούτε να κρυφτεί όπως τα ελλείμματα. Για τα έτη 1990-1994, αυστηρή τήρησή όλων των κριτηρίων θα οδηγούσε σε μια ΟΝΕ με μοναδικό μέλος το... Λουξεμβούργο.²

Προφανώς και δεν ήταν αυτός ο πολιτικός στόχος της ΟΝΕ. Π.χ. ήταν πολιτική επιλογή του Κολ να μην μείνει εκτός της πρώτης φάσης του ευρώ η Ιταλία, μια από τις ιδρυτικές χώρες της ΕΟΚ. Αντιστοίχως, και η Γαλλία ήταν απόλυτη στο ότι η δική της συμμετοχή ήταν συνάρτηση της ιταλικής συμμετοχής.³ Ταυτοχρόνως, αποκλεισμός της Ιταλίας λόγω χρέους θα προϋπέθετε τον αποκλεισμό και του Βελγίου που είχε ακόμη υψηλότερο λόγο χρέους. Τότε όμως θα έπρεπε να αποκλεισθεί και η πιο ενάρετη χώρα, το Λουξεμβούργο, που τελούσε σε νομισματική ένωση με το Βέλγιο.

Η διέξοδος

Εδώ πρότεινε ένα παράδειγμα «κατάλληλης ερμηνείας» ο Daniel Gros, αποσκοπώντας να δημιουργήσει ένα επιφανειακά συνεπές θεωρητικό και νομικό πλαίσιο που θα επέτρεπε την λύση αυτού του Γόρδιου δεσμού. Αυτό που έκανε ήταν η επίκληση του άρθρου 104Γ(2), το οποίο προβλέπει «ελαφρυντικά» σε περιπτώσεις που ο λόγος χρέους/ΑΕΠ υπερβαίνει το 60%. Αυτά τα ελαφρυντικά αναγνωρίζονται αν ο λόγος χρέους/ΑΕΠ «σημειώνει ουσιαστική και συνεχή πτώση και έχει φθάσει σε επίπεδο παραπλήσιο της τιμής αναφοράς», αν «η υπέρβαση της τιμής αναφοράς είναι απλώς έκτακτη και προσωρινή και ο λόγος παραμένει κοντά στην τιμή αναφοράς», ή αν «μειώνεται επαρκώς και πλησιάζει την τιμή αναφοράς με ικανοποιητικό ρυθμό». Έχοντας αυτό ως σημείο εκκίνησης, ο Gros αποπειράθηκε να ποσοτικοποιήσει τους όρους «παραπλήσιο», «προσωρινή», «κοντά», «επαρκώς», και «ικανοποιητικός ρυθμός», ως ιεροδιδάσκαλος που ερμηνεύει ιερά κείμενα για αγράμματους πιστούς.

Πρότεινε λοιπόν ότι ένας «ικανοποιητικός ρυθμός» ήταν μια μέση ετήσια μείωση του χρέους κατά το 5% της διαφοράς του τρέχοντος χρέους από την τιμή αναφοράς (60%). Η επιλογή αυτή βασιζόταν στο ότι για ένα κράτος με δημοσιονομικό έλλειμμα 3%, ονομαστική ανάπτυξη 5% και πληθωρισμό 2% (δηλαδή πραγματική ανάπτυξη 3%), αυτή η μείωση θα ήταν αυτόματη ανεξαρτήτως του αρχικού επιπέδου χρέους (61% ή... 161% !).⁴

Κατ' αρχήν, η μαθηματική διατύπωση του προβλήματος είναι εξαιρετικά πρόχειρη, καθώς ο συγγραφέας καταλήγει στις εξισώσεις του αρκετά τηλεγραφικά και με ελάχιστη αυστηρότητα. Αφενός μπερδεύει στην συζήτηση το πρωτογενές με το συνολικό έλλειμμα ώστε να μην είναι σαφές που αναφέρεται σε κάθε σημείο της ανάλυσής του· επιπλέον, στηρίζει το όλο επιχείρημα σε δυο απλοϊκές εξισώσεις που συσχετίζουν έλλειμμα με χρέος, υπό σταθερή μεγέθυνση του ΑΕΠ.⁵ Και ενώ η όλη συζήτηση θεωρεί σταθερό πληθωρισμό, η εξίσωση δεν τον λαμβάνει καν υπόψη, αναφερόμενη σε ονομαστικές τιμές του ΑΕΠ.

Αλλά ακόμη κι αν δεχθούμε ότι η μαθηματική διαχείριση ήταν άψογη, αυτό αφορά σε ένα θεωρητικό κατασκεύασμα καθόλου ριζωμένο στην πραγματικότητα. Οι παραδοχές του Gros για τον πληθωρισμό και την ανάπτυξη ήταν εντελώς αυθαίρετες, καθώς η πραγματικότητα δεν είχε καμία υποχρέωση να υπακούσει σε αυτό το θεωρητικό μοντέλο. Πρόκειται για μια ακόμη αυθαίρετη παραδοχή ιδανικών συνθηκών που κάνει ένας οικονομολόγος ορίζοντας το μαθηματικό του πρόβλημα: «έστω σφαιρικά κοτόπουλα στο κενό».

Τέλος, υπάρχει και το πολιτικό ζήτημα που αποσιωπάται. Αν δεχθούμε τα κριτήρια του Μάαστριχτ ως ιερά και απαραβίαστα, τότε μια νομισματική ένωση θα πρέπει σχετικά σύντομα να τα ικανοποιήσει. Αυτό όμως δεν επιτυγχάνεται έστω και κάτω από αυτές τις – υπερβολικά, όπως φάνηκε αργότερα – ιδανικές συνθήκες. Επιλύοντας ως προς b_t την Εξίσωση αρ. 1 που προτείνει και διερευνώντας την με την βοήθεια λογιστικού φύλλου, η συμπεριφορά του λόγου χρέους/ΑΕΠ είναι αξιοσημείωτη.^₆ Μια χώρα που ξεκινά από χρέος ίσο με 120% του ΑΕΠ, θα καταφέρει να πέσει κάτω από το 85% σε 20 χρόνια, κάτω από το 70% σε 37 χρόνια και κάτω από το 65% σε... 51! Το σημείο-κλειδί στην κατανόηση του παραπάνω είναι ότι το χρέος τείνει ασυμπτωτικά στο 60%.

Εκείνη την στιγμή όμως η ανάλυση αυτή έλυνε ένα πολιτικό πρόβλημα. Εισήγαγε έναν αυτοματισμό στην απομείωση του χρέους ο οποίος βασίζεται στο έλλειμμα: αν το έλλειμμα είναι 3%, η μείωση του χρέους στο 60% θα είναι αυτόματη, έστω και σε 20 ή 50 χρόνια. Έτσι, ο αυτοματισμός του Gros έλυνε το πολιτικό αδιέξοδο που προέκυπτε από το κριτήριο του χρέους, και το οποίο αρκούσε να εκτροχιάσει την ΟΝΕ αν λαμβανόταν αυστηρά υπόψη. Αναγορεύοντας το έλλειμμα σε καθοριστική παράμετρο της απομείωσης του χρέους, μεταθέτει το επίκεντρο της συζήτησης στο μοναδικό δημοσιονομικό κριτήριο που μπορούν να επιτύχουν αρκετές χώρες και αρκετά σύντομα, είτε με αιματηρές περικοπές, είτε με δημιουργική λογιστική. Πράγματι, κατά τις διαπραγματεύσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) που – κατά σύμπτωση – ξεκινούσαν τον επόμενο μήνα, το ποσοτικό κριτήριο του δημοσίου χρέους θα εξαφανιζόταν διακριτικά από την συζήτηση.

Ως προς το ουσιαστικό του τμήμα, το ΣΣΑ έχει υποστεί σφοδρή κριτική για το άκαμπτο πλαίσιο που επέβαλλε σε περιόδους ύφεσης, καθώς και για την επιδείνωση που θα προκαλούσαν οι προβλεπόμενες ποινές στο έλλειμμα μιας ήδη προβληματικής χώρας. Κάτι όμως που συνήθως παραβλέπεται, αφορά στην επιλεκτική του αυστηρότητα. Το ΣΣΑ συγκεκριμενοποιεί την «Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείματος», που προέβλεπε η Συνθήκη του Μάαστριχτ, όμως δεν τυποποιεί καμία «Διαδικασία Υπερβολικού Χρέους». Ούτε η Συνθήκη του Μάαστριχτ προέβλεπε κάτι τέτοιο, αν και ενέτασσε την παρακολούθηση του χρέους στην ΔΥΕ και έθετε ένα αριθμητικό κριτήριο. Το ΣΣΑ επιλέγει να είναι αυστηρό με το έλλειμμα, μάλλον διότι ήταν το μοναδικό κριτήριο που θα είχε κάποια πιθανότητα να ικανοποιήσει ένας λογικός αριθμός χωρών, είτε με αιματηρές περικοπές, είτε μέσω δημιουργικής λογιστικής. Ούτε καν αγγίζει όμως το χρέος, για το οποίο είχε χαθεί κάθε αντίστοιχη ελπίδα. Πουθενά πλέον δεν αναφέρεται το κριτήριο του 60%, το οποίο έτσι πεθαίνει σιωπηλά.

Μια γεύση αυτής της πρακτικής μπορεί να πάρει κανείς από τις Εκθέσεις για την Σύγκλιση που εξέδωσαν σχεδόν ταυτόχρονα το ΕΝΙ και η Επιτροπή. Σχετικά με την περίπτωση του χρέους του Βελγίου το ΕΝΙ αναφέρει:

Προκειμένου ο λόγος του χρέους να μειωθεί στο 60% μέχρι το 2007, απαιτείται από το 1999 και μετά να πραγματοποιείται συνολικό πλεόνασμα 2,7% του ΑΕΠ ετησίως [...] [Α]ν το συνολικό αποτέλεσμα (-1,7% του ΑΕΠ) διατηρηθεί τα επόμενα έτη, ο λόγος του χρέους θα μειωθεί μόνο στο 93,4% του ΑΕΠ σε μια δεκαετία και η τιμή αναφοράς 60% θα επιτευχθεί το 2031.⁷

Κλείνοντας τα αυτιά στην σχεδόν αστεία πρόβλεψη του ΕΝΙ, η Επιτροπή αποφαίνεται:

The government debt ratio peaked in 1993 at 135.2% of GDP and has since declined every year to reach 122.2% in 1997; the level reached by the primary surplus, amounting to more than 5% of GDP since 1994, contributed to put the debt ratio on a sustainable downward path. The debt ratio is expected to continue to decline in 1998 and in future years; the Belgian government has recently confirmed its commitment to maintain the primary surplus at a high level over the medium term.⁸

Από πλευράς των δημιουργών της ΟΝΕ αυτή η εθελοτυφλία θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί πολιτικός ρεαλισμός, κυνισμός, υποκρισία, ή όλα μαζί. Σε κάθε περίπτωση όμως αποκάλυπτε ότι το θεωρητικό μοντέλο επί του οποίου βασίσθηκε η νομισματική ορθοδοξία της ΟΝΕ δεν το πίστευαν στην πράξη ούτε οι ίδιοι οι αρχιτέκτονες του εγχειρήματος.

Παραπομπές

1 Ως έλλειμμα οριζόταν ο καθαρός δανεισμός. Ως χρέος οριζόταν το συνολικό ενοποιημένο ακαθάριστο χρέος.

2 Patricia S. Pollard, EMU: Will it fly? Federal Bank of St. Louis Review, July/August 1995, σελ. 3-16 (διαθέσιμο στο http://research.stlouisfed.org/publications/review/95/07/EMU_Jul_Aug1995.pdf).

3 Sven Böll, Christian Reiermann, Michael Sauga and Klaus Wiegrefe, Operation Self-Deceit. New Documents Shine Light on Euro Birth Defects, Der Spiegel, 5/8/2012 (διαθέσιμο στα: http://www.spiegel.de/international/europe/euro-struggles-can-be-traced-to-origins-of-common-currency-a-831842.html, http://www.spiegel.de/international/europe/euro-struggles-can-be-traced-to-origins-of-common-currency-a-831842-2.html και http://www.spiegel.de/international/europe/euro-struggles-can-be-traced-to-origins-of-common-currency-a-831842-3.html).

4 Daniel Gros, Excessive Deficits and Debts, CEPS Working Document No. 97, Center for European Policy Studies, Brussels, October 1995 (διαθέσιμο στο http://www.ceps.be/ceps/download/3489).

5 Για μια χρονιά t, κατά την οποία ο λόγος χρέους/ΑΕΠ είναι b_t και ο λόγος συνολικού ελλείμματος/ΑΕΠ είναι d_t, ο Gros προβλέπει ότι η μεταβολή του λόγου χρέους θα δίνεται από την σχέση: b_t - b_t-1 = d_t - b_t·μεγέθυνση ονομαστικού ΑΕΠ. Η μεγέθυνση του ονομαστικού ΑΕΠ στο παράδειγμά του είναι 5%.

6 Τότε προκύπτει η αναδρομική σχέση b_t = (d_t + b_t-1)/(1 + μεγέθυνση ονομαστικού ΑΕΠ).

7 Έκθεση για τη σύγκλιση – Έκθεση σύμφωνα με το άρθρο 109Ι της Συνθήκης ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Kοινότητας, ΕΝΙ, Frankfurt am Main, Μάρτιος 1998, σελ. 48-49 (διαθέσιμο στο http://www.ecb.int/pub/pdf/conrep/cr1998el.pdf). Η Έκθεση κοινοποιήθηκε στο Ευρωκοινοβούλιο με επιστολή της 24/3/1998.

8 Euro 1999. Report on progress towards convergence and recommendation with a view to the transition to the third stage of Economic and Monetary Union, COM (98) 1999 final, 25/3/1998, σελ. 18 (διαθέσιμο στο http://aei.pitt.edu/4901/1/4901.pdf).