Η Κοινωνία των Εθνών και η ίδρυση Κεντρικών Τραπεζών τον 20ο αιώνα

Οι κεντρικές τράπεζες αποτελούν σήμερα μια παγιωμένη μορφή οργανισμού που ελέγχει την νομισματική πολιτική ενός κράτους ή μιας ένωσης κρατών και έχει πολύ συγκεκριμένα χαρακτηριστικά και ρόλους. Όμως δεν ήταν πάντοτε έτσι. Η δημιουργία των χαρακτηριστικών όπως τα γνωρίζουμε σήμερα ανάγεται στον Μεσοπόλεμο και στην δράση της Κοινωνίας των Εθνών (ΚτΕ). Στην περίπτωση αυτή εμπίπτει και η Ελλάδα με την ίδρυση της Τραπέζης της Ελλάδος.

Η ελληνική εμπειρία: το προσφυγικό δάνειο και η δραχμή

Η Μικρασιατική Καταστροφή ήταν ένα καταλυτικής σημασίας γεγονός, ακόμα και για την νομισματική οργάνωση του νεοελληνικού κράτους. Η ΚτΕ και η Επιτροπή Αποκαταστάσεως Προσφύγων έπαιξαν σημαντικό ρόλο στην αποκατάσταση των προσφύγων παρέχοντας – η μεν – και διαχειριζόμενη – η δε – το Α' Προσφυγικό δάνειο. Βεβαίως, με τις διαπραγματεύσεις για τα ελληνικά πολεμικά χρέη να συνεχίζονται και με τον ιδιωτικό δανεισμό να είναι εξαιρετικά επαχθής, οι ελληνικές κυβερνήσεις επείγονταν να εξασφαλίσουν νέο δάνειο, τόσο για την αποκατάσταση των προσφύγων, όσο και για την σταθεροποίηση της δραχμής.

Η κατάσταση της δραχμής αποτελούσε ανάχωμα στην σύναψη νέου δανείου. Σε όλη την περίοδο των συζητήσεων για την διευθέτηση των πολεμικών χρεών, κεντρικό ρόλο από πλευράς βρετανίας – που επανήλθε στον χρυσό κανόνα ήδη το 1925 – έπαιζε η «εξυγίανση» της δραχμής, δηλαδή η επαναφορά του κανόνα του χρυσού και στην Ελλάδα.¹ Όπως διαπίστωσε ο Διοικητής της ΕΤΕ Α. Διομήδης από την περιοδεία του σε Παρίσι, Γενεύη και Λονδίνο, η Τράπεζα της Αγγλίας – και ειδικότερα ο Διοικητής της Montagu Norman – συναρτούσε άμεσα την σύναψη νέου δανείου με την «ανόρθωση του προϋπολογισμού» και την «ανόρθωση του νομίσματος».²

Από τον Μάρτιο του 1927 η ΕΑΠ (υπό τον δεύτερο κατά σειρά Πρόεδρό της, Charles B. Eddy) είχε υποβάλλει υπόμνημα προς την Δημοσιονομική Επιτροπή της ΚτΕ (ΔΕΚΕ), με το οποίο ζητούσε 5,5 εκ. λίρες για την αποκατάσταση των προσφύγων. Τον Απρίλιο του 1927 η ΔΕΚΕ έστειλε στην Αθήνα αντιπροσωπεία υπό την προεδρία του Παρέδρου Γενικού Γραμματέως της ΚτΕ Joseph Louis Anne Avenol.³ Μετά από μελέτη των ελληνικών οικονομικών, κατά τα τέλη Μαΐου η αντιπροσωπεία υπέβαλλε έκθεση προς την ΔΕΚΕ με τέσσερα υπομνήματα σχετικά με την Ταμειακή κατάσταση του Κράτους, τον προϋπολογισμό, την ΕΤΕ και την οικονομική κατάσταση της Χώρας.⁴ Ειδικώς η έκθεση σχετικά με την ΕΤΕ επέκρινε εντόνως την συνύπαρξη εμπορικών και εκδοτικών δραστηριοτήτων εντός της ίδιας τράπεζας.⁵

Η έκθεση αυτή θα επηρέαζε την τροπή των διαπραγματεύσεων του δανείου, αλλά και την κατοπινή ελληνική νομισματική ιστορία. Στην Γενεύη, οπου κατέφθασαν οι υπουργοί Καφαντάρης (Εξωτερικών), Μιχαλακόπουλος (Οικονομικών) και Παπαναστασίου (Γεωργίας), τους περίμενε η έκθεση της ΔΕΚΕ (της 14/7/1927), η οποία ανέφερε:⁶ Μία Εθνική Τράπεζα οφείλει να αναλάβη τας βαρείας ευθύνας της σταθεροποιήσεως του νομίσματος». Μεταξύ των βασικών αρχών που θα διήπαν μια τέτοια Τράπεζα ανέφεραν:

1) Την ανεξαρτησίαν της Τραπέζης.

2) Το αποκλειστικόν δικαίωμα της εκδόσεως τραπεζογραμματίων.

3) Τον περιορισμό των εργασιών της Τραπέζης εις δάνεια και προεξοφλήσεις βραχυπροθέσμους, δυναμένας να ρευστοποιηθούν αφ΄ εαυτών.

4) Την μείωσιν του προς την Τράπεζαν χρέους του Κράτους και τον επακριβή καθορισμόν των προς το Κράτος μελλοντικών πιστώσεων.

5) Την συγκέντρωσιν παρά τη Εθνική Τραπέζη όλων των ταμειακών δοσοληψιών του Κράτους και των κρατικών επιχειρήσεων.

6) Την απόκτησιν καλύμματος επαρκούς διά την καθ΄ ενιαίον τρόπον ρύθμισιν της κυκλοφορίας.

H ΚτΕ ήταν αμετακίνητη στην άποψή της περί διαχωρισμού εκδοτικών-εμπορικών δραστηριοτήτων. Και ενώ φαινόταν ότι οι διαπραγματεύσεις θα οδηγούνταν σε αποτυχία, ο Τσουδερός είχε μια άλλη ιδέα: την εγκατάλειψη του εκδοτικού προνομίου από την ΕΤΕ και την διατήρηση όλων των υπολοίπων εμπορικών δραστηριοτήτων.

Οι διαπραγματεύσεις οδήγησαν στην σύνταξη του «Πρωτοκόλλου της Γενεύης»,⁷ όπως έγινε γνωστό, σχετικά με την σύναψη δανείου και την τραπεζιτική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα.⁸

Κατά το Πρωτόκολλο της Γενεύης, προβλεπόταν η ίδρυση Κεντρικής Τράπεζας της οποία κύριος σκοπός ήταν να «πραγματοποιήση και [να] διατηρή την σταθεροποίησιν του ελληνικού νομίσματος εν σχέσει προς τον χρυσόν, και την συγκέντρωσιν εις την Τράπεζαν όλων των εισπράξεων και πληρωμών του Κράτους και των κρατικών Επιχειρήσεων» (άρ. IV.1). Με άλλα λόγια επιβαλλόταν η βρετανική αντίληψη για την αξία του χρήματος, δηλαδή η σύνδεσή του με τον χρυσό.

Επίσης το Πρωτόκολλο προέβλεπε και την συνομολόγηση του «Τριμερούς» Δανείου, ύψους 9 εκ. λιρών Αγγλίας που ονομάσθηκε έτσι από τους τρεις σκοπούς που προοριζόταν να εξυπηρετήσει. Το 1/3 του δανείου (3 εκ. λίρες) προορίστηκε για την εξόφληση μέρους του Δημοσίου χρέους, το οποίο θα μεταβιβαζόταν από την ΕΤΕ στην ΤτΕ (άρ. IV.3), το άλλο ένα τρίτο για την αποκατάσταση των προσφύγων (άρ. VI) αφήνοντας το υπόλοιπο για κάλυψη ελλειμμάτων του προϋπολογισμού (άρ. V.1).

Αμφότερα το πρωτόκολλο⁹ και η σύμβαση με την ΕΤΕ¹⁰ κυρώθηκαν από τον Παύλο Κουντουριώτη με δύο ΝΔ και κατόπιν από την ελληνική βουλή (Ν. 3423/1927¹¹ και 3424/1927¹²).

Έτσι άνοιξε ο δρόμος ώστε να εκτεθεί σε δημόσια εγγραφή το τριμερές δάνειο των 9 εκ. λιρών.

Mondus operandi;

Η εξάρτηση του Σταθεροποιητικού δανείου του 1928 από την ίδρυση Κεντρικής Τράπεζας δεν ήταν μια ελληνική ιδιαιτερότητα. Για να ανιχνεύσουμε τις ρίζες αυτής της τάσης θα πρέπει να ανατρέξουμε στο Διεθνές Οικονομικό Συνέδριο των Βρυξελλών του 1920 που συγκάλεσε η ΚτΕ, και το οποίο ήταν επιφορτισμένο με την έξοδο της διεθνούς οικονομίας από το κλίμα του πολέμου. Το συνέδριο, στο οποίο συμμετείχαν 39 κράτη, εξέδωσε ομόφωνο ψήφισμα το οποίο θυμίζει έντονα αυτό που σήμερα θα αποκαλούσαμε νεοφιλελευθερισμό:¹³

[...]

I.II. [T]he reduction of prices and the restoration of prosperity is dependent on the increase of production, and that the continual excess of Government expenditure over revenue represented by Budget deficits is one of the most serious obstacles to such increase of production [...]

I.III. The country which accepts the policy of Budget deficits is treading the slippery path which leads to general ruin; to escape from that path no sacrifice is too great.

It is therefore imperative that every Government should, as the first social and financial reform, on which all others depend:

(a) Restrict its ordinary recurrent expenditure, including the service of the debt to such

an amount as can be covered by its ordinary revenue.

(b) Rigidly reducing all expenditure on armaments in so far as such reduction is compatible with the preservation of national security.

(c) Abandon all unproductive extraordinary expenditure.

(d) Restrict even productive extraordinary expenditure to the lowest possible amount.

Οι συνιστώμενες μειώσεις των ελλειμμάτων δεν αφορούσαν μόνο σε πολεμικά έξοδα, αλλά ήταν γενικότερες και αφορούσαν σε οποιαδήποτε μορφή επιδοτούμενου αγαθού (άρτος, άνθρακας, επιδόματα ανεργίας) ή υπηρεσίας (μεταφορές, επικοινωνίες). Η εναλλακτική ήταν η επιβολή νέων φόρων σε μια διαδικασία που θα έπρεπε να συνεχισθεί «αδίστακτα» (ruthlessly).

Οι συστάσεις είχαν χαρακτήρα αποπληθωριστικό, υπέρ της ελευθερίας του εμπορίου και υπέρ της επαναφοράς του κανόνα του χρυσού, αν και με μεγάλες επιφυλάξεις για τον τρόπο επίτευξης αυτού του τελευταίου (έμφαση δική μου):¹⁴

II.I. It is of the utmost importance that the growth of inflation should be stopped, [...]

II.II. Governments must limit their expenditure to their revenue.

II.III Banks, and especially Banks of Issue, should be freed from political pressure and should be conducted solely on the lines of prudent finance.

[...]

II.VI. Commerce should as soon as possible be treed from control, and impediments to international trade removed.

[...]

II.VIII. It is highly desirable that the countries which have lapsed from an effective gold standard should return thereto.

[...]

ΙΙ.ΧIV. In countries where there is no Central Bank of Issue, one should be established, and if the assistance of foreign capital were required for the promotion of such a Bank, some form of international control might be required.

Είναι ενδιαφέρον να αναφέρουμε ότι μεταξύ των αποφάσεων του συνεδρίου, μία από αυτές (II.XII) απέκλειε το ενδεχόμενο ενός διεθνούς νομίσματος ή μιας διεθνούς λογιστικής μονάδας. Θα ήταν ενδιαφέρον να γνωρίζαμε ποιες προτάσεις έκαναν απαραίτητη μια τέτοια διευκρίνιση.

Στο ψήφισμα II.III διαβλέπει κανείς το μοντέλο που προετείνετο για την ίδρυση και λειτουργία κεντρικών τραπεζών και στο ψήφισμα II.XIV τον τρόπο πρακτικής εφαρμογής του. Η ίδρυση κεντρικών τραπεζών έκτοτε έγινε η βασική συνταγή της ΚτΕ και τα σταθεροποιητικά δάνεια έγιναν το μέσον επιβολής αυτής της συνταγής στα κράτη που τα είχαν ανάγκη. Κατά τον Singleton, κινητήριος δύναμη πίσω από αυτή την τάση ήταν η επιθυμία της Τράπεζας της Αγγλίας να επεκτείνει το νομισματικό της σύστημα στον ευρωπαϊκό χώρο εγκαθιδρύοντας ένα δίκτυο κεντρικών τραπεζών.¹⁵

Την πρώτη ευκαιρία για την εφαρμογή αυτής της πολιτικής αποτέλεσε το σταθεροποιητικό δάνειο προς την Αυστρία το 1923. Χέρι-χέρι με το δάνειο αυτό ακολουθούσε η υποχρέωση ίδρυσης μιας ανεξάρτητης από το κράτος κεντρικής τράπεζας. Η Österreichische Nationalbank άρχισε τις λειτουργίες της την 1/1/1923 με βάση τις αρχές της ανεξαρτησίας από τον κρατικό έλεγχο σε αντιδιαστολή με τα ισχύοντα για την προκάτοχό της Αυστροουγγρική Τράπεζα.

Παρόμοια συνέβησαν και στα νέα κράτη που προέκυψαν από τον ΑΠΠ και που χρειάστηκαν την δανειακή συνδρομή της ΚτΕ. Η Ουγγαρία,¹⁶ η Πολωνία,¹⁷ ακόμη και η ανεξάρτητη πόλη του Ντάνζιγκ¹⁸ απέκτησαν Κεντρικές Τράπεζες εκείνη την περίοδο. Στα προϋπάρχοντα κράτη το σχέδιο προχώρησε με αναδιάρθρωση των υπαρχόντων ιδρυμάτων· η Εθνική Τράπεζα της Βουλγαρίας¹⁹ και η Τράπεζα της Εσθονίας²⁰ έγιναν αμιγώς εκδοτικές τράπεζες διακόπτοντας τις εμπορικές τραπεζικές εργασίες, ενώ στην Ελλάδα η ΕΤΕ ακολούθησε την αντίστροφη πορεία εκχωρώντας το εκδοτικό προνόμιο.²¹

Αν επιτρέπεται μια σύγκριση, η ΚτΕ, μέσω της ΔΕΚΕ λειτουργούσε την περίοδο εκείνη όπως θα λειτουργούσε μερικές δεκαετίες αργότερα το ΔΝΤ, χρησιμοποιώντας πόρους από πλούσια κράτη για να εγγυηθεί δάνεια προς φτωχότερα. Το αντάλλαγμα για τα δάνεια αυτά ήταν η ευθυγράμμιση των τραπεζιτικών και νομισματικών συστημάτων των φτωχών κρατών με την «σωστή» συνταγή της ΚτΕ, κάτι που επιχειρείτο ακόμα και με την διάθεση εμπειρογνωμόνων για την επίβλεψη της υλοποίησης των διαρθρωτικών μέτρων.

Παραπομπές

1 Βλ. π.χ. επιστολές Βενιζέλου (26/12/1926) και Διομήδη (27/3/1927) από το Λονδίνο προς το Υπ. Εξωτερικών (αναφέρονται στο: Παντελάκης, Οι Συμμαχικές πιστώσεις, σελ. 293, 300-301).

2 Τηλεγράφημα προς Ι. Δροσόπουλο, 17/2/1927 και επιστολή Βενιζέλου προς Διομήδη, 18/2/1927 (αναφέρονται στο Κωστής, Η ιστορία της ΕΤΕ, σελ. 274-275).

3 Την αντιπροσωπεία αποτελούσαν οι Arthur Elliot Felkin, Jaques Rueff και Jan von Walré de Bordes.

4 Τα υπομνήματα αυτά βρίσκονται στο Αρχείο Εμμανουήλ Τσουδερού στην ΤτΕ με τίτλο «Έγγραφα διά την ιστορίαν της Τραπέζης της Ελλάδος».

5 Ηλίας Βενέζης, Χρονικόν της Τραπέζης της Ελλάδος. Αθήναι, 1955, σελ. 18-19.

6 Βενέζης, σελ. 24-25.

7 Αυτό είχε έξι παραρτήματα. Παράρτημα Ι: Δήλωσις προς υπογραφήν Γαλλίας, Μ. Βρετανίας και Ιταλίας. Παράρτημα ΙΙ: Πίνακες (Α', Β' Γ') προσόδων και δανείων εντός και εκτός του ελέγχου του ΔΟΕ. Παράρτημα V: Οφειλές του δημοσίου που θα εξοφλούνταν με το δάνειο και τους δημόσιοους πόρους. Παράρτημα VI: Περιληπτικό σχέδιο για την συγκέντρωση των ταμειακών υπηρεσιών του δημοσίου στην ΤτΕ.

8 Υπογράφηκε στις 15/9/1927 και εγκρίθηκε από την ΓΣ της ΚτΕ στις 22/9/1927

9 ΝΔ της 10/11/1927 (ΦΕΚ 246, 10/11/1927, σελ. 1711-1772).

10 ΝΔ της 10/11/1927 (ΦΕΚ 246, 10/11/1927, σελ. 1773-1786).

11 Ν. 3423 της 7/12/1927 (ΦΕΚ 298, 7/12/1927, σελ. 2239-2300).

12 Ν. 3424 της 7/12/1927 (ΦΕΚ 298, 7/12/1927, σελ. 2300-2314).

13 Βrussels financial conference 1920 - Τhe recommendations and their application. A Review after Two Years, ΚτΕ, Δεκέμβριος 1922, vol. 1, σελ. 221-222

14 Βrussels financial conference 1920, vol 1, σελ. 224-225.

15 John Singleton, Central Banking in the Twentieth Century, Cambridge University Press, Cambridge 2011, σελ. 58-59.

16 Έλαβε δάνειο από την ΚτΕ το 1924. Η Εθνική Τράπεζα της Ουγγαρίας ξεκίνησε τις εργασίες της στις 24/6/1924 και η δομή της ήταν κοντά σε εκείνη της Αυστριακής Εθνικής Τράπεζας.

17 Έλαβε δύο δάνεια από την ΚτΕ το 1925 και το 1927. Στις 20/1/1924 ψηφίσθηκε το καταστατικό της Τράπεζας της Πολωνίας, στην οποία το κράτος είχε μόνον 1% συμμετοχή. Οι εργασίες άρχισαν στις 28/4/1924.

18 Έλαβε δάνειο από την ΚτΕ το 1925.

19 Έλαβε δύο δάνεια από την ΚτΕ το 1926 και το 1928. Το νέο καταστατικό ψηφίσθηκε στις 13/11/1926.

20 Έλαβε δάνειο από την ΚτΕ το 1927. Η αναδιάρθρωση έγινε την ίδια χρονιά.

21 Πληροφορίες για τις Κεντρικές Τράπεζες ελήφθησαν από τις ιστοσελίδες τους. Στοιχεία για τα δάνεια της ΚτΕ ελήφθησαν από το: Yann Decorzant, Juan Flores, Public borrowing in harsh times: The League of Nations loans revisited, University of Geneva Working Papers, September 2012 (διαθέσιμο στο http://www.unige.ch/ses/dsec/research/wps/12091.pdf).